Fernando de la Peña Pita
Abogado del Estado
ID ORCID: 0000-0001-5680-6618
Introducción
Este capítulo tiene por objeto el estudio de uno de los principales obstáculos con el que se han venido encontrando los partidos políticos al intentar ejercer en vía judicial un control de la actuación administrativa. En efecto, en los últimos años no han sido precisamente pocos los casos en los que un partido político ha pretendido impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa una disposición de carácter general de rango inferior a la Ley, esto es, un reglamento, o una actuación administrativa y ha obtenido como resultado una decisión de inadmisión que ni siquiera entraba a examinar el fondo de sus pretensiones, por considerar los órganos jurisdiccionales que el partido político en cuestión carecía de legitimación activa para interponer el recurso contencioso-administrativo.
Esta problemática, además, ha alcanzado cierta notoriedad en los últimos años, pues estas resoluciones judiciales de inadmisión de recursos interpuestos por partidos políticos han recaído en algunos asuntos centrales del debate político y a los que mayor atención se ha prestado por parte de los medios de comunicación. Así ocurrió, por ejemplo, en el caso de los recursos interpuestos por Vox y el Partido Popular contra el Real Decreto 410/2020, de 25 de febrero, por el que se nombró fiscal general del Estado a doña Dolores Delgado García, que fueron inadmitidos por este motivo por las sentencias de 2 de noviembre de 2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictadas en los recursos contencioso-administrativos 64/2020 y 76/2020, respectivamente. E idéntica suerte han seguido, más recientemente, los recursos interpuestos contra los indultos a los condenados en el juicio del procés (por todas, sentencia de 19 de septiembre de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, rec. 213/2021).
Por otro lado, a pesar de ser una problemática que ha trascendido del plano estrictamente procesal para llegar a colarse en el debate de la opinión pública, resulta ciertamente llamativo que sea un tema que ha sido poco abordado por la doctrina científica y sobre el que existe poca bibliografía específica al respecto.
Es por ello que en el marco de una obra como la que aquí nos ocupa, que pretende tratar todo tipo de cuestiones relacionadas con el control político de la actividad administrativa, resulte esencial –cuando no imprescindible- dedicar algunas páginas a examinar los contornos y límites de la legitimación de los partidos políticos ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Sobre la legitimación activa en general y en la jurisdicción contencioso-administrativa en particular
La legitimación procesal o legitimación ad causam es la facultad de una persona para intervenir no en cualquier tipo de proceso sino en un proceso concreto y viene determinada por la existencia de un vínculo entre aquella persona y el objeto de controversia en un determinado proceso judicial. Suele distinguirse entre la legitimación activa, como la cualidad que corresponde al demandante como persona que ejercita la acción, y la legitimación pasiva, que sería la cualidad del demandado en tanto que persona frente a la que se ejercita dicha acción.
Para examinar la cuestión que aquí interesa, es suficiente con centrarse en la primera de ellas. En definitiva, la legitimación activa es la cualidad de aquella persona a quien, por su especial conexión con el objeto del litigio, el ordenamiento jurídico-procesal le permite el ejercicio de una acción o la interposición de un recurso.
En el ámbito contencioso-administrativo, la legitimación activa se regula en el artículo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA). Sin perjuicio de las reglas especiales que en dicho precepto se establecen en relación con determinados sujetos (sindicatos, asociaciones, Administraciones Públicas, el Ministerio Fiscal, los casos en que se permite el ejercicio de la acción popular, etc.), la regla general de que ha de partirse es la de que pueden interponer recurso contencioso-administrativo, conforme al artículo 19.1.a) LJCA «(l)as personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo». En general, la determinación de cuando una persona es titular de un derecho subjetivo no suele suscitar grandes dudas. Sin embargo, no ocurre lo mismo cuando se trata de analizar si una determinada persona tiene o no un interés legítimo en relación con el objeto del recurso contencioso-administrativo.
En este sentido, para que pueda apreciarse legitimación activa, el recurrente debe ostentar un interés que resulte afectado por la disposición general o actuación administrativa que constituya el objeto de su recurso contencioso-administrativo. No se exige que sea un interés «directo», sino que se trate de un interés «legítimo».
Se considera que concurre este interés legítimo cuando la estimación del recurso comporte para el recurrente un efecto que puede consistir bien en la obtención de un beneficio o bien en la eliminación o evitación de un perjuicio, de una obligación, de un gravamen o de una carga. Es decir, debe poder verificarse que la actuación administrativa contra la que se dirija el recurso produzca efectos sobre la esfera de intereses del recurrente, ya sea directa o indirectamente.
Debe tratarse de un interés en sentido propio, cualificado y específico[1]. No es preciso que revista naturaleza patrimonial, pero sí debe concretarse en una ventaja cierta, sin que pueda sostenerse un proceso contencioso-administrativo con la única finalidad de obtener una satisfacción moral[2]. Y, en todo caso, jurisprudencia reiterada ha venido rechazando que la legitimación pueda fundarse en la mera defensa de la legalidad[3], toda vez que esto implicaría admitir una suerte de acción popular que el artículo 19.1.h) LJCA solo reserva para «los casos expresamente previstos por las Leyes».
En fin, aunque la legitimación activa, en cuanto que presupuesto procesal que determina el acceso a la jurisdicción, debe ser interpretada sin incurrir en rigorismos formalistas excesivos o desproporcionados[4], no debe dejar de mencionarse que los efectos sobre la esfera de intereses del recurrente deben ser concretos, actuales, reales y efectos, no meramente hipotéticos, potenciales o futuros[5]. Además, la legitimación no se presume sino que debe acreditarse por la parte actora cuando es cuestionada en el proceso[6].
Con todo, la decisión sobre si una determinada persona está o no legitimada activamente en un determinado proceso es una decisión compleja, eminentemente casuística, sin que puedan establecerse de entrada más criterios o reglas generales que las que acaban de exponerse.
[1] STS de 23 de diciembre de 2011 (Sección 5ª, RCA 3381/2008), y la STS de 20 de enero de 2012, (Sección 5ª, RCA 856/2008).
[2] ATS de 31 de julio de 2020, Sección 4ª, rec. 75/2020.
[3] STS de 8 de julio de 2016, Sección 4ª, RCA 3916/2014; y el ATS de 20 de julio de 2021, Sección 4ª, rec. nº 166/2021.
[4] STC 89/2020, de 20 de julio (recurso de amparo núm. 505/2019).
[5] ATS de 31 de julio de 2020, Sección 4ª, rec. 75/2020.
[6] ATS de 10 de junio de 2020, Sección 4ª, rec. 102/2020
Este contenido fue originalmente publicado en el libro Políticos y partidos ante la batalla jurídica: Análisis académico de la actividad jurídica de los políticos y los partidos. Puede consultar la versión completa o adquirir el libro en este enlace.
