Bartolomé Torrico Carvajal
Jurista e investigador
Introducción
En este capítulo, acometeremos un somero análisis sobre la existencia y naturaleza del valor jurídico de las iniciativas parlamentarias de impulso y control. Dado que el objeto de este estudio es dicho valor jurídico, nos remitiremos a lo ya tratado por otros autores como DÍEZ-PICAZO para delimitar qué tipos de iniciativa pertenecen a esta categoría.[1] Partiendo de la dificultad de realizar esta delimitación, DÍEZ-PICAZO distingue las iniciativas legislativas, que son «formalmente reconocibles por la disposición a que dan vida (ley, decreto-ley, tratado internacional, etc.)», de las iniciativas objeto de nuestro estudio, que «no son fácilmente identificables ni componen una categoría homogénea»; «no tienen una forma típica, ni abarcan una determinada esfera material». Así, DÍEZ-PICAZO hace un inventario de estas iniciativas, que incluyen las solicitudes de información y de documentación, las interpelaciones y preguntas al Gobierno, las proposiciones no de ley, la actividad de las comisiones de investigación o la cuestión de confianza y la moción de censura.[2]
En cuanto a los sujetos a quienes se dirigen estas iniciativas, lo que está estrechamente ligado al valor jurídico que éstas puedan tener, FERNÁNDEZ SARASOLA afirma que la Constitución deja poco lugar a dudas.[3] El impulso y control político se ejercen sobre el Gobierno (esto es, el Presidente, Vicepresidente o Vicepresidentes, y Ministros, según el artículo 98 de la Constitución Española (en adelante, CE), y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. «A ellos se dirigirán las interpelaciones (…) y preguntas (…) de las Cámaras, puesto que sólo ellos componen el “Gobierno”».[4] Esto se entiende más allá de que otras autoridades, como Secretarios de Estado, puedan ser destinatarios y verse sometidos a dicha actividad de impulso y control, a través de iniciativas como las comisiones de investigación o las peticiones de información. Además, FERNÁNDEZ SARASOLA señala que «la lógica del sistema parlamentario de gobierno que establece nuestra Constitución liga a la mayoría parlamentaria de modo indisoluble al Gobierno, convirtiéndola también a ella en destinataria del control». Y es que, como veremos, las mayorías parlamentarias juegan un rol omnipresente en las iniciativas parlamentarias de impulso y control y el despliegue de sus efectos jurídicos.
Por lo que respecta a quién ejerce este impulso y control, FERNÁNDEZ SARASOLA apunta, a nivel nacional, a las Cortes Generales. Sin embargo, este papel no le corresponde al Pleno del Congreso o el Senado en exclusiva, sino que también lo pueden ejercer «las Comisiones (arts. 109 y 110 CE) e implícitamente los representantes (art. 111 CE, al referirse a preguntas e interpelaciones “que se formulen en las Cámaras”)». Así, «los Reglamentos del Congreso y del Senado han concedido la facultad de control tanto a los representantes como a los Grupos Parlamentarios».[5] Este planteamiento es coherente con la posición constitucional que el artículo 6 CE otorga a los partidos políticos, ya que los grupos parlamentarios han sido descritos por autores como RIPOLLÉS SERRANO[6] o MARAÑÓN GÓMEZ[7] como el trasunto parlamentario de los partidos, y es también extensivo a los niveles comunitario y autonómico.
Este tipo de iniciativas, que acabamos de delimitar, sufre de un problema de asimetría entre su abundancia en el ámbito parlamentario y su repercusión en la vida de la ciudadanía. Prueba de ello es que, durante la XIV Legislatura (2019-2023), las Cortes Generales han tramitado 667 iniciativas legislativas, en comparación con el altísimo número de iniciativas parlamentarias de impulso y control: 139.215, unas 208 veces más.[8] Si de esta cuenta restamos las preguntas al Gobierno con respuesta escrita, que son de lejos las más abundantes, seguimos con un elevadísimo número de 31.173 iniciativas parlamentarias de impulso y control, 46 veces más que las iniciativas legislativas. Cuando se observan estas cifras y el tiempo y trabajo parlamentario que consumen estas iniciativas, es muy frecuente (y razonable) que los ciudadanos se pregunten a qué se destinan estos recursos. Al fin y al cabo, por muy bien planteada que esté una moción o proposición no de ley, o por nobles que sean sus objetivos, no es extraño que, desde las organizaciones que hacen lobby en nuestras instituciones hasta el ciudadano de a pie, lleguen a la conclusión de que, si no coinciden con la voluntad política del Gobierno, estas iniciativas quedan como meros brindis al sol. Es por ello que merece la pena analizar la cuestión de su valor jurídico así como del modo en el que afectan, si es que lo hacen, a nuestro ordenamiento jurídico. Si lo que propone una moción o proposición no de ley aprobada no se cumple, ¿qué valor tiene ésta? ¿Generan estas iniciativas alguna obligación por sí mismas, más allá de lo que proponen? ¿Hay alguna sanción prevista si el Gobierno las desatiende? ¿Cuál es, en definitiva, su valor jurídico?
La conclusión de este análisis es que estas iniciativas tienen, en efecto, un valor jurídico. Engendran múltiples obligaciones jurídicas. Sin embargo, se trata de un valor jurídico que se puede calificar como indirecto o secundario, ya que las relaciones jurídicas que se crean no alteran el ordenamiento jurídico ni tienen asociada una sanción en caso de incumplimiento. Para alcanzar estas conclusiones, se hará primero un breve repaso de cuáles son estas iniciativas parlamentarias de impulso y control, así como de las obligaciones jurídicas que pueden generar, a partir de fuentes normativas y doctrinales. A continuación, y desde una perspectiva más teórica del Derecho, veremos cómo estas iniciativas pueden tener valor jurídico aunque carezcan de sanción directa, apoyándonos en diversos autores y en el concepto italiano del indirizzo politico. Finalmente, y constatado este valor jurídico indirecto o secundario, se ofrece una serie de propuestas doctrinales sobre cómo puede mejorar la eficacia y relevancia de este tipo de iniciativas, desde una perspectiva parlamentaria.
[1] DÍEZ-PICAZO, L.M., «Actos de los procedimientos de control, impulso e información», en SÁINZ MORENO, F., «Instituciones de Derecho Parlamentario. Los actos del parlamento», Parlamento Vasco, Vitoria-Gasteiz, 1999, p. 141.
[2] Idem, p. 142.
[3] FERNÁNDEZ SARASOLA, I., «El control parlamentario y su regulación en el ordenamiento jurídico español», Revista Española de Derecho Constitucional, año 20, núm. 60, 2000, p. 98.
[4] Ibidem.
[5] FERNÁNDEZ SARASOLA, I., op. cit., pp. 98-99.
[6] RIPOLLÉS SERRANO, M.R., «Los grupos parlamentarios en el Senado español: 1979-2000. Análisis desde la perspectiva institucional», Corts Valencianes, 2001, p. 295.
[7] MARAÑÓN GÓMEZ, R., «Criterio de equiparación o representatividad en la regulación del Grupo Parlamentario Mixto. Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 38/2022, de 11 de marzo», Revista de las Cortes Generales, nº112, primer semestre, 2022, pp. 437-451.
[8] Página web del Congreso de los Diputados, Índice de iniciativas, 2023, disponible en https://www.congreso.es/web/guest/indice-de-iniciativas?p_p_id=iniciativas&_iniciativas_legislatura=14 (consultado por última vez el 21/06/2023).
Este contenido fue originalmente publicado en el libro Políticos y partidos ante la batalla jurídica: Análisis académico de la actividad jurídica de los políticos y los partidos. Puede consultar la versión completa o adquirir el libro en este enlace.
