Víctor M. Soriano i Piqueras
Abogado. Profesor de Derecho Administrativo.
Asesor en el Senado y exasesor en Les Corts Valencianes.
Los parlamentarios gozan en nuestro ordenamiento jurídico -como en todos los ordenamientos democráticos equivalentes- de una posición privilegiada que es consecuencia de la alta función que ostentan. El empleo del denostado término «privilegio» no es aquí gratuito: el privilegio parlamentario es un concepto jurídico desarrollado secularmente en el derecho anglosajón que comprende el conjunto de prerrogativas, derechos e inmunidades de los miembros de las cámaras legislativas de las democracias de la Mancomunidad de Naciones y otros Estados cuya forma de gobierno se basa en el sistema de Westminster. En España, como en otras naciones de derecho latino, el concepto se reduce a la inmunidad e inviolabilidad parlamentarias, sin que nuestro constituyente, poco preocupado por el funcionamiento interno del parlamento, tuviese la cautela de prever cómo habría de desempeñarse el mandato parlamentario. Por ese motivo, los propios parlamentos han desarrollado en sus respectivos reglamentos un conjunto de prerrogativas, que bien podríamos denominar como paraconstitucionales o cuasi-constitucionales, que sirven de sustento a la labor parlamentaria que excede el puro ejercicio de la función legislativa.
Los reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado, así como los de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, han previsto, entre otros, un amplio derecho de acceso a la información pública por parte de los parlamentarios, para el desempeño de sus funciones, que se integra en el denominado ius in officium de los diputados[1], como manifestación del derecho a la participación en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, reconocido por la Constitución en su artículo 23[2], más en concreto, de su apartado 2.
El Tribunal Constitucional tiene dicho ya desde sus inicios (STC 5/1983 y 10/1983, entre otras) que el derecho de acceso a la información por los diputados, de configuración legal, es una manifestación del artículo 23 de la Constitución. Sirva de ejemplo la STC 220/1991, que dispone que [e]n relación con el derecho protegido por el art. 23 de la Constitución, la solución viene presidida por las siguientes premisas, extraídas de la doctrina que en esta materia han establecido, entre otras, las SSTC 32/1985, 161/1988, 45/1990 y 196/1990 y el ATC 426/1990: a) el derecho fundamental reconocido en el art. 23 de la Constitución es un derecho de configuración legal, correspondiendo a la Ley —concepto en el que se incluyen los Reglamentos Parlamentarios— ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos y funciones públicas, pasando aquéllos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el status propio de cada cargo con la consecuencia de que podrán sus titulares defender, al amparo del art. 23.2 de la C.E., el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido; b) el citado derecho constitucional garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les impida desempeñarlos de conformidad con lo que la Ley disponga.
Todo ello se concreta con una máxima potente aunque discutible, que el tribunal de garantías consagra en su STC 107/2001, cuando afirma que los diputados «son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos». Dicha conclusión conduce a la que el Tribunal Constitucional alcanza en la STC 203/2001, en los términos siguientes: [d]e suerte que el derecho del art. 23.2 CE así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido o sería ineficaz si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio (SSTC 10/1983, de 21 de febrero, y 32/1985, de 6 de marzo).
Así el Tribunal Constitucional parece que ha querido hacer suya la máxima hamiltoniana («Here, sir, the people govern. Here they act by their immediate representatives») presentando una interpretación constitucional de los diputados como delegados de los ciudadanos que los eligen y, como tal, mandatarios en los que depositan el ejercicio de sus derechos constitucionales o, al menos, el derecho a la participación en los asuntos públicos. Cree humildemente quien suscribe que ha errado el alto tribunal con esta ya cristalizada interpretación, por dos motivos: el primero, la aparente quiebra lógica que se produce al presentar a los diputados como meros actores delegados de los ciudadanos y la interdicción constitucional de la imperatividad del mandato parlamentario; y el segundo -y más importante- por el desprecio implícito a la función parlamentaria que conlleva esta interpretación.
Los diputados son, tenidos en su conjunto, los depositarios de la representación del pueblo español y, por lo tanto, de la voluntad popular. Pero, individualmente considerados, son una alta autoridad investida de un conjunto de prerrogativas (entre ellas, algunas tan extravagantes como la inviolabilidad, reservada además solo al jefe de Estado) que sirven para garantizar el ejercicio de una función imprescindible para el Estado de Derecho más imprescindible aún que incluso la esencial potestad legislativa: la facultad de control al Gobierno, que es una garantía esencial para la conservación de la democracia frente a los impulsos autoritarios de los gobernantes de cada tiempo, como bien podemos conocer los que vivimos en España en el último lustro. Así pues, entendemos que los ciudadanos no se han limitado a depositar un voto delegado en los parlamentarios para el ejercicio de la potestad legislativa, algo que resultaría inviable en un formato asambleario o referendario, sino que su encargo es más relevante. Y es justo este encargo el que exige en primer lugar la existencia de las prerrogativas parlamentarias.
Hecho este excurso, retomemos, pues, que el Tribunal Constitucional ha definido el derecho de acceso de los diputados a la documentación pública como una manifestación inserta en su ius in officium del derecho a la participación en los asuntos públicos. Se trata, pues, de un derecho definido como individual (STC 161/1988) de los diputados, que está modulado por las exigencias de los reglamentos parlamentarios. Debemos aquí señalar, como insistiremos, en que el carácter individual del ejercicio del derecho es cuando menos controvertible, toda vez que los reglamentos de las Cámaras han previsto el previo conocimiento por el grupo parlamentario para el ejercicio del derecho lo que, en la práctica parlamentaria, no es un mero acto de información o asentimiento, sino un verdadero consentimiento del grupo a través de sus órganos de gobierno (verificado por la firma del portavoz o un portavoz adjunto, en suplencia del primero), que redibuja materialmente este derecho de acceso como plural más que individual.
El derecho de acceso a la documentación en los reglamentos del Congreso y del Senado
Como manifestación del principio de autonomía parlamentaria (ATC 52/1994), las cámaras de las Cortes Generales y las asambleas legislativas autonómicas se han dotado de su propio reglamento, cuya denominación confusa con la que usualmente reciben las disposiciones administrativas de carácter general no nos debe hacer pensar que su naturaleza es tal, sino bien al contrario, se trata de una norma con rango de ley, que está al menos parcialmente integrada en el bloque de constitucionalidad (STC 36/1990).
Ante la escasa regulación en la norma constitucional del funcionamiento interno de las Cámaras y del estatuto de los diputados y senadores, los parlamentos se han dotado de reglamentos de gran complejidad, luego complementados por resoluciones interpretativas o complementarias de sus presidencias y sus mesas. Sin embargo, algunas previsiones son, por esenciales, sencillas, y las encontramos con una regulación prácticamente idéntica en ambas cámaras de las Cortes Generales, como también, como veremos ut infra, en las asambleas legislativas autonómicas.
El Reglamento del Congreso de los Diputados concreta en su artículo 7 el derecho de acceso a la documentación por los diputados: 1. Para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias, los Diputados, previo conocimiento del respectivo Grupo parlamentario, tendrán la facultad de recabar de las Administraciones Públicas los datos, informes o documentos que obren en poder de éstas. 2. La solicitud se dirigirá, en todo caso, por conducto de la Presidencia del Congreso y la Administración requerida deberá facilitar la documentación solicitada o manifestar al Presidente del Congreso, en plazo no superior a treinta días y para su más conveniente traslado al solicitante, las razones fundadas en derecho que lo impidan.
Por su parte, el Reglamento del Senado dedica a esta cuestión su artículo 20, apartado 2, en la redacción que le dio la reforma aprobada en fecha de 3 de noviembre de 2004: 2. Para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias, los Senadores, previo conocimiento del respectivo Grupo Parlamentario, tendrán la facultad de recabar de las Administraciones Públicas los datos, informes o documentos que obren en poder de éstas. La solicitud se dirigirá, en todo caso, por conducto de la Presidencia del Senado y la Administración requerida deberá facilitar la documentación solicitada o manifestar al Presidente del Senado, en plazo no superior a treinta días y para su más conveniente traslado al solicitante, las razones fundadas en Derecho que lo impidan.
En ambos preceptos podemos encontrar los mismos elementos, que a continuación desgranaremos: (1) el mejor cumplimiento de las funciones parlamentarias, (2) el conocimiento previo del grupo parlamentario, (3) que la facultad alcanza a las Administraciones Públicas, (4) y se extiende a datos, informes o documentos que obren en su poder. Asimismo, en cuanto a la tramitación, (5) la solicitud se dirige por conducto de la presidencia de la Cámara y (6) la Administración requerida debe remitir la documentación o informar las razones fundadas en derecho que lo impidan.
En cuanto a que el ejercicio del derecho de acceso tiene por finalidad (1) el mejor cumplimiento de las funciones parlamentarias, esta previsión evidencia por una parte que los diputados no pueden hacer uso de ella para cuestiones ajenas a la actividad parlamentaria, como pudiera ser negocios o intereses personales, algo que por otra parte podría resultar superfluo, pero que también clarifica que se trata de un mero instrumento de modo que la labor parlamentaria no se agota con la mera obtención de la documentación, sino que servirá para que el diputado a resultas de la misma entable las iniciativas parlamentarias que tenga a buen juicio emprender.
El (2) conocimiento del grupo parlamentario impone un deber para el diputado, a la vez que un control para asegurar, al menos a priori, que el ejercicio de la prerrogativa se realiza con una finalidad legítima desde el punto de vista del derecho parlamentario y que es acorde al programa político bajo el que el diputado fue elegido. Esta función de control por el grupo parlamentario resulta en la práctica de gran utilidad para el funcionamiento de las Cámaras, en la medida en que los asesores técnicos de los grupos realizan una labor de depuración de las iniciativas parlamentarias para evitar incorrecciones o errores cuya subsanación en la fase previa a su registro alivia de trabajo a los servicios de las Cámaras y a la Administración que debe dar respuesta a la iniciativa. Pero, también, supone un control material del contenido de la iniciativa -que, como veremos, le está vedado a los órganos parlamentarios-, pues el grupo parlamentario asume con su ratificación la responsabilidad política ante la ciudadanía por un empleo inidóneo de la prerrogativa. Esta última función, no obstante, queda diluida en el grupo mixto, toda vez que los diputados de las fuerzas políticas que lo integran no deben dar cuenta a la dirección del grupo de sus iniciativas, siendo que la ratificación por esta es casi automática.
La facultad de los diputados para recabar la información abarca (3) al conjunto de las Administraciones Públicas, concepto que hemos de entender lato sensu, refiriéndose realmente a lo que hoy conocemos como sector público. Es decir, las Administraciones Públicas –no solo las Administraciones territoriales- y sus organismos dependientes, pero también los órganos constitucionales o estatutarios de las comunidades autónomas, u otros asimilados a éstos.
Conviene hacer notar que los reglamentos de las Cámaras no limitan la capacidad de los diputados de solicitar información o documentación ni a la Administración del Estado, ni a los órganos dependientes del Gobierno de la Nación. De ello podemos extraer como conclusión que la solicitud de información o documentación no es una iniciativa parlamentaria de control, que tenga por finalidad el control al Gobierno (de hecho, los diputados y senadores de las Cortes Generales no tienen facultades de control sobre los gobiernos de las comunidades autónomas, a los que, en cambio, sí pueden exigir documentación).
En cuanto al alcance material de la facultad, los diputados pueden recabar (4) datos, informes o documentos que obren en poder de la Administración. Ello tiene dos consecuencias de mucha relevancia práctica. En primer lugar, se reconoce la facultad de los diputados para solicitar no solo los documentos o los datos que se hallen contenidos en documentos, sino en sentido amplio, cualquier dato. De este modo se limitan las posibilidades de la Administración para denegar el acceso a la información con la excusa de no existir documentos que la contengan, pudiéndose incluso ver obligada a compilar los datos o informaciones, para poderlos ofrecer a los diputados. En segundo lugar, se limita a los diputados a solicitar solo aquello que obre en poder de la Administración.
En otras palabras, no pueden los diputados pretender que la Administración realice una labor de recabar informaciones o documentos que les son ajenos, algo que podría parecer poco conflictivo y lo es, de hecho, en la mayoría de los casos, pero que puede ofrecer dudas en otros supuestos. Puede presentarse la problemática en casos en que la información solicitada no obra en poder de la Administración pero ésta tiene el derecho a obtenerla de un tercero, por ejemplo, por ser la Administración un accionista de una sociedad mercantil privada sobre la que goza, a su vez, de derecho de información. En estos casos, la jurisprudencia ha optado generalmente por denegar el acceso a la documentación (sirva de ejemplo la Sentencia núm. 315/2021, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana).
En cuanto a (5) la remisión de la solicitud por conducto del presidente de la Cámara, es pacífico que se trata de una mera intermediación entre el diputado y la Administración requerida para la transmisión de la solicitud y la recepción de la información, sin que participe ni de la solicitud realizada, ni esté facultado para denegarla o para controlar la recepción de la documentación o revisarla una vez recibida. Se trata de una actuación de la presidencia del parlamento sujeta a derecho parlamentario -y no a derecho administrativo- con un carácter puramente formal, que busca que las Cámaras tengan un cauce único de interlocución con el Gobierno (y, por lo tanto, con las Administraciones) a través de su presidencia, controlando así la pulsión de los diputados por dirigirse directamente a la Administración en tanto que diputados y también garantizando con ello que el ejercicio del derecho de acceso a la información se ejercita cumpliendo los requisitos reglamentarios. Así las cosas, la intermediación de los presidentes de las Cámaras se configura como un acto debido, que no posiciona a la Cámara ni a su presidencia en la relación jurídica dimanante del ejercicio del derecho de acceso por el diputado, que se configura como una relación bilateral entre el parlamentario y la Administración, como tiene sentado el Tribunal Supremo (Sala Tercera, Sección 7ª, sentencia de 25 de febrero de 2013, recaída en el recurso 4268/2011). Por último, debemos señalar que los tribunales han reconocido que esta posición puramente intermediaria de la Cámara en la relación entre el diputado y la Administración excluye a ésta de ostentar la posición pasiva en los litigios que se entablen por el diputado para exigir la satisfacción del derecho (sirva de ejemplo el Auto del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª, de 11 de marzo de 2021, recaído en el recurso 49/2021).
Finalmente, en (6) la obligación de la Administración requerida de remitir la documentación o de informar de las causas fundadas en derecho que lo impidan, encontramos el elemento nuclear de la previsión de los reglamentos parlamentarios: la imposición a las Administraciones Públicas de un deber legal de entregar la documentación a las Cámaras, cuando no resulte antijurídico hacerlo y así se informe. Esta previsión resulta fundamental, pues en su defecto, la Administración podría cercenar el derecho puramente formal del diputado a acceder a la documentación optando por su denegación, que así le queda vedada.
Debemos aquí desgranar varias vicisitudes que dimanan de este deber para la Administración: (i) quién es el obligado a cumplirlo, (ii) qué naturaleza jurídica tiene la respuesta, (iii) en qué medida puede limitarse o modularse el acceso a la información o, incluso, denegarse.
La práctica parlamentaria asentada nos indica que si bien el destinatario de la obligación son las Administraciones Públicas, lo cierto es que por la inercia de otras tramitaciones parlamentarias, las Cámaras despachan la inmensa mayoría de las solicitudes que formulan los diputados (todas aquellas que se dirigen a la Administración General del Estado o sus organismos dependientes) a través del Gobierno de la Nación, como si se tratara de una iniciativa de control parlamentario. De hecho, incluso cuando las solicitudes se dirigen a personas jurídico-públicas o privadas dependientes de la Administración, de nuevo, la práctica asentada impone que la respuesta se verifique a través de la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes y Asuntos Constitucionales, competente para la relación entre el Gobierno y las Cortes Generales.
Este proceder ha podido incluso generar confusión acerca del sometimiento a derecho constitucional o derecho administrativo del deber de respuesta. Si bien inicialmente el Tribunal Supremo (Sala Tercera, Sección 1ª, sentencia de 9 de junio de 1987) interpretó que la respuesta a las solicitudes de documentación tiene el carácter de acto político o de gobierno y, por lo tanto, excluido del conocimiento ordinario de la jurisdicción contencioso-administrativa, posteriormente se sentó una ya no controvertida doctrina jurisprudencial que reconocía la actividad como administrativa y sometida al control jurisdiccional.
Pese a ello, quizás por simplicidad o por la falta de claridad de los reglamentos parlamentarios y su insuficiencia para explicar los elementos necesarios en derecho administrativo, los tribunales sí han acogido que la obligación de responder por la Administración radica en el Gobierno, pero no entendido como el órgano constitucional titular del poder ejecutivo, sino como el órgano administrativo que se encuentra a la cabeza de la Administración General del Estado. Sirva de ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, núm. 150/2022, de 8 de febrero, recaída en el recurso 128/2021: [p]ues bien, tratándose de requerimientos de información en posesión de autoridades integradas en la Administración General del Estado, como ocurre en el presente caso, es el Gobierno quien está obligado a asegurar que dicho requerimiento es satisfecho. De conformidad con el art. 97 de la Constitución, la Administración General del Estado es dirigida por el Gobierno, que tiene así los medios jurídicamente necesarios para dar las instrucciones correspondientes a todos los departamentos y unidades de aquélla en materia de requerimientos parlamentarios de información. En otras palabras, ninguna autoridad de la Administración General del Estado está en condiciones de negar o retener una información que el Gobierno considera que debe proporcionarse a los Diputados. Dada la arquitectura constitucional y legal del Poder Ejecutivo, la falta de respuesta es siempre -de manera directa o indirecta- imputable al Gobierno. Es más: si se acogiera la interpretación propuesta por el Abogado del Estado, se llagaría a la absurda conclusión de que distintos departamentos o autoridades dentro de la Administración General del Estado podrían mantener criterios diferentes sobre las relaciones con las Cámaras y, en particular, sobre la respuesta a los requerimientos parlamentarios de información». Las razones dadas por el Abogado del Estado para sostener sus pretensiones sobre la competencia de la Sala y la legitimación pasiva quedaron rebatidas por los argumentos que hemos reproducido y no advertimos motivos para separarnos de ellos y de las conclusiones a las que llegamos en esos autos. Por tanto, nos encontramos ante la impugnación de una actuación del Gobierno consistente en no dar respuesta a una solicitud de información efectuada por dos diputados a través de la Presidencia del Congreso de los Diputados conforme al artículo 7 de su Reglamento. Por tanto, en cuanto actuación del Gobierno a la que se imputa la vulneración de un derecho fundamental es enjuiciable por esta Sala de acuerdo con los artículos 2 a) y 12.1 a) de la Ley de la Jurisdicción.
Esta interpretación debe servir, por analogía, a las solicitudes de documentación referidas a documentación en poder de la Administración autonómica, entendiéndose en esos casos que el deber de respuesta recae sobre su respectivo consejo de gobierno. En cuanto a la limitación en el acceso a la documentación nos referiremos en el epígrafe dedicado a esa materia.
El derecho de acceso a la documentación en las asambleas legislativas autonómicas
El derecho parlamentario autonómico tiene por característica común en todas las cámaras autonómicas el paralelismo de sus reglamentos con las normas equivalentes de las Cortes Generales, a cuya imagen y semejanza fueron generalmente trazados, con escasas excepciones. Esta regla no se rompe en lo relativo al derecho de acceso a la documentación por los diputados, que sigue la estela de lo previsto en los reglamentos del parlamento nacional, únicamente adaptadas para la peculiaridad autonómica.
Así, el Reglamento de Les Corts Valencianes dedica a esta prerrogativa su artículo 12, con una redacción más extensa que la de las cámaras de las Cortes Generales, pero sustancialmente simétrica: 1. Para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias, los diputados y diputadas, previo conocimiento del respectivo grupo parlamentario, tendrán la facultad de recabar los datos, informes y documentos administrativos, en papel o en soporte informático de las administraciones públicas de la Generalitat, que obren en poder de éstas y de las instituciones, organismos y entidades públicas empresariales dependientes de la misma. 2. La solicitud se dirigirá, en todo caso, por conducto del presidente o presidenta de Les Corts Valencianes, y la administración requerida deberá facilitar la información o documentación solicitadas o manifestar al presidente o presidenta de Les Corts Valencianes, en plazo no superior a veinte días y para su más conveniente traslado al solicitante, las razones fundadas en derecho que lo impidan. En el supuesto en que soliciten datos, informes o documentos que consten en fuentes accesibles al público de carácter oficial, la administración requerida podrá limitarse a la indicación precisa del lugar en el que se encuentran disponibles, siempre que sean susceptibles de reproducción. 3. Si el Consell no cumple lo que disponen los apartados anteriores, el diputado o diputada solicitante podrá formular una pregunta oral ante la comisión competente que se incluirá en el orden del día de la primera sesión que se convoque. Si, a juicio del grupo parlamentario al que pertenece quien lo ha pedido, las razones no son fundamentadas, en el plazo de cinco días, puede presentar una proposición no de ley ante la comisión correspondiente que tendrá que ser incluida en el orden del día de una sesión a realizar en el plazo de quince días desde su publicación. 4. Cuando los datos, informes o documentos solicitados por los diputados o diputadas afecten al contenido esencial de los dere- chos fundamentales o libertades públicas constitucionalmen- te reconocidas, la Mesa, a petición del Consell, podrá declarar el carácter no público de las actuaciones, disponiendo el acceso directo a aquellos en los términos establecidos en el aparta- do anterior, pudiendo el diputado tomar notas pero no obtener copias ni actuar acompañado de asesor. 5. Asimismo, los diputados y diputadas, en el marco de la legalidad, podrán solicitar de las administraciones locales o del Estado y de los órganos de gobierno de las otras comunidades autónomas, a través del presidente o presidenta de Les Corts Valencianes, la documentación que consideren que afecta, de alguna forma, a la Comunitat Valenciana. 6. Los diputados y diputadas también tienen derecho a reci- bir directamente o a través de su grupo parlamentario la información y documentación necesaria para el desarrollo de sus tareas. Los servicios de Les Corts Valencianes, a través del letrado o letrada mayor, tienen la obligación de facilitárselas.
Encontramos, pues, el reconocimiento de un derecho amplio de acceso a los documentos, informes o datos, con independencia de su soporte en papel o informático, que se debe vehicular a través del presidente de la Cámara y con el previo conocimiento del grupo parlamentario, siendo el destinatario de las solicitudes tanto la Administración de la Generalitat valenciana como también la Administración del Estado, los entes locales y las restantes comunidades autónomas, pero en este caso siempre que por el diputado se acredite que la documentación afecta, de algún modo, a la Comunitat Valenciana. Resulta interesante reseñar que esta previsión ha sido ampliamente utilizada por los diputados valencianos incluso aduciendo una relación muy tangencial con la autonomía, habiéndose aceptado por los destinatarios de las solicitudes la remisión de la documentación.
Debemos reseñar, singularmente, la previsión del epígrafe 4 del artículo 12 del Reglamento valenciano, al respecto del acceso de los diputados a documentos que afecten a los derechos fundamentales de terceros. Huelga decir que dicho acceso no les queda vedado, pero que el gobierno autonómico puede solicitar al parlamento el carácter no público de las actuaciones, de modo que en lugar de librarse al diputado copia se le exhiben los documentos en la sede administrativa correspondiente, sin estar asistido de asesor, y pudiendo únicamente realizar anotaciones. Esta previsión se ha aplicado también ampliamente, en particular, en lo relativo a la información sensible de la consejería competente en materia de bienestar social. Por último, otra adición reseñable del derecho parlamentario valenciano a la regulación del acceso a la información por los diputados es la previsión del epígrafe 6 del ya citado artículo 12, que reconoce el derecho a acceder a la información del propio parlamento, a través de su letrado mayor.
Por su parte, el Reglamento de la Asamblea de Madrid regula en su artículo 18 este derecho, retomando las mismas ideas analizadas para el Reglamento valenciano, incluyendo la declaración del carácter secreto de ciertas solicitudes e introduciendo la posibilidad de que cuando el volumen de la documentación lo aconseje, ésta sea consultada por el diputado en las dependencias administrativas acompañado de sus asesores. Similares o idénticos términos a los de los reglamentos analizados los encontramos en las normas organizativas del Parlamento de Andalucía (artículo 7), el Parlament de les Illes Balears (artículo 15), el Parlamento Vasco (artículo 11), el Parlamento de Galicia (artículo 9), las Cortes de Castilla y León (artículo 7), el Parlamento de Canarias (artículo 16), la Asamblea Regional de Murcia (artículo 13), las Cortes de Castilla-La Mancha (artículo 13), la Junta General del Principado de Asturias (artículo 198), las Cortes de Aragón (artículo 31), el Parlamento de Cantabria (artículo 9), el Parlamento de Navarra (artículo 14) o el Parlamento de La Rioja (artículo 14). Por su parte, el Reglamento del Parlamento de Extremadura (artículo 19) se limita a reconocer parcamente el derecho de acceso a los documentos, sin regularlo.
Resulta reseñable, en cambio, por la regulación singular, la prevista en el Reglamento del Parlament de Catalunya, en su artículo 6: 1. Los diputados, de conformidad con la ley, tienen derecho a acceder a todos los datos y la información de las administraciones y las instituciones públicas, con respeto a las limitaciones de la legislación sobre protección de datos de carácter personal. Los datos que hayan sido declarados de carácter secreto, según la legislación vigente, quedan excluidos. El Parlamento ha de suscribir los correspondientes convenios para que esta disposición sea efectiva. 2. Si el diputado o diputada se traslada a las dependencias de la administración en el ejercicio de los derechos regulados por el artículo 5, puede ir acompañado por dos asesores, como máximo, debidamente acreditados. 3. El personal que presta asistencia a un grupo parlamentario o a un miembro del Parlamento en las actuaciones ante la Administración de la Generalidad debe estar debidamente acreditado. Este personal solo puede actuar ante la Administración de la Generalidad acompañando al correspondiente diputado o diputada. El carácter singular radica en el limitado alcance del derecho, que frente al carácter absoluto de la mayoría de los reglamentos parlamentarios autonómicos, queda muy limitado, excluyendo los documentos de carácter secreto pero también sometiendo el ejercicio del derecho a la legislación sobre protección de datos de carácter personal; pero, sobre todo, sorprende que la efectividad del derecho se someta a la previa suscripción de convenios entre la Cámara y las Administraciones concernidas, sin que pueda pregonarse un carácter directamente ejecutivo de la previsión reglamentaria.
Finalmente, pese a no gozar de la condición de asamblea legislativa de la comunidad autónoma, debemos referirnos a los raros parlamentos provinciales vascos, que gozan de privilegios forales. Así, el Reglamento de las Juntas Generales del territorio histórico de Álava recoge una regulación análoga a la de las cámaras autonómicas en su artículo 19, si bien limitando el derecho a la documentación de la Administración foral y de las demás instituciones vascas. En similares términos se expresan los reglamentos de la Juntas Generales de Bizkaia (artículo 13), aunque ampliando también el alcance a la Administración del Estado, como también en el caso de Gipuzkoa (artículo 13).
Las facultades de la mesa del parlamento en la tramitación de la solicitud de documentación
Como hemos anticipado, la intervención de los órganos de gobierno de los parlamentos y, en particular, de su presidencia, en el procedimiento regulado por los distintos reglamentos es de pura intermediación para la satisfacción material del derecho del diputado frente a la Administración, de modo que la relación jurídica queda claramente conformada entre ambas partes. No obstante, debe considerarse que la solicitud de documentación de los diputados tiene, en el derecho parlamentario, la naturaleza de iniciativa parlamentaria y, como tal, está sometida a una tramitación interna antes de que se tenga por tal solicitud y se le dé curso.
Así las cosas, la solicitud de documentación vive dos etapas en su tramitación: una primera etapa desde el momento en que se formula por el diputado, con el visto bueno de su grupo parlamentario, registrándose ante la cámara correspondiente, hasta el momento en que es calificada como tal solicitud de documentación por la mesa del parlamento, estando estos actos sometidos a derecho parlamentario, y una segunda etapa, una vez calificada por la mesa y convertida ya en iniciativa parlamentaria, en cuya ejecución la presidencia es mero intermediario, quedando los actos para su materialización al albur de la Administración requerida y, por lo tanto, sometidos a derecho administrativo.
De este modo, nos podemos encontrar -y así será en la mayoría de las ocasiones- que surja un conflicto con la Administración requerida por la solicitud de documentación, al denegar ésta o no darle curso, quedando dicho conflicto en el ámbito del derecho administrativo y siendo su revisión jurisdiccional competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que en el mucho más raro supuesto en que sea el propio parlamento quien obstaculice la verificación de la solicitud, negándose éste a darle curso o a remitirla por conducto de su presidencia a la Administración, el litigio quedaría bajo la exclusiva jurisdicción del Tribunal Constitucional en sede de recurso de amparo.
Pues, bien, en la tramitación interna en las Cámaras, las facultades de calificación de iniciativas de la mesa se extienden al análisis de los aspectos formales de la solicitud o, de forma extraordinaria, en los supuestos en que las solicitudes sean en su contenido material manifiestamente ajenas a las facultades del parlamento o cuando se incumplan los aspectos materiales exigidos conforme al reglamento (STC 203/2001). Conforme a la jurisprudencia, la mesa debe ser escrupulosa en los supuestos de inadmisión de la solicitud de documentación, no pudiendo o -más bien- no debiendo anticiparse a las causas de oposición que pueda manifestar la Administración o a riesgos inconcretos en materia de protección de datos o similares. Tampoco está facultada la mesa para imponer limitaciones fundadas en la cortesía parlamentaria -como, por ejemplo, vetando las solicitudes que mencionan a ciudadanos o personas jurídicas ajenas a la Administración o, incluso, a políticos o sus familiares- pues por mucho que puedan suponer un acto de descortesía, no hay sustento jurídico para la obstrucción del derecho de los diputados, salvo que se acrediten causas realmente impeditivas como las ya expuestas.
Por su parte, el Tribunal Constitucional (sirva de ejemplo la STC 107/2001) ha tenido ocasión de pronunciarse en innumerables ocasiones con respecto a los límites de las facultades de calificación de la mesa en las solicitudes de documentación parlamentarias, dejando asentado lo siguiente: hemos declarado que tal derecho sería vulnerado «si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad entre representantes», como ha declarado la mencionada STC 38/1999 con referencia a las SSTC 36/1990, de 1 de marzo, y 220/1991, de 25 de noviembre.
Diferencias entre solicitud de acceso a la información y pregunta escrita
Aunque en la doctrina jurídica parezcan dos institutos razonablemente diferenciados que no admiten confusión entre sí, el conocimiento de la práctica parlamentaria invita a deslindar el ámbito de la pregunta escrita y de la solicitud de acceso a la información o documentación. En el primer caso nos encontramos ante una iniciativa parlamentaria de control, que tiene por finalidad que las Cortes Generales (o la asamblea legislativa correspondiente) pueda inquirir al Gobierno sobre su posicionamiento político sobre una concreta cuestión sobre la que se consulta, adoptando la forma escrita, pero pudiendo, en su caso, también presentar la forma oral, despachándose ante el pleno o en sesión de comisión parlamentaria. Es relevante remarcar que las preguntas escritas solo pueden dirigirse al Gobierno o a alguno de sus miembros, siendo respondidas de forma solidaria, y deben solicitar opiniones, valoraciones, información sobre las directrices políticas que el Gobierno pretende seguir, etc. En definitiva, la finalidad de la pregunta escrita no es -o no debería ser- obtener respuestas objetivas sobre concretos datos o informaciones en poder de la Administración, sino una contestación política.
De modo contrario, las solicitudes de acceso a la información, incardinadas entre las iniciativas de información, no tienen por finalidad recabar el parecer del Gobierno sobre cuestión alguna, sino ilustrar a los diputados con la información necesaria para el desempeño de su función, de tal modo que la respuesta que debe esperarse sí son concretas informaciones puramente objetivas, datos en poder de la Administración o simples copias de documentos, sin valoraciones políticas de ningún tipo y, por supuesto, sin que deban dirigirse exclusivamente a los miembros del Gobierno.
Límites al derecho de acceso a la información por los diputados
Si bien los reglamentos parlamentarios no regulan, con las salvedad reseñada del parlamento catalán, unos límites en el ejercicio del derecho de acceso a la información por los diputados, la interpretación jurisprudencial, unida a una vocación siempre limitadora de la Administración cuando el derecho lo ejercitan diputados de las fuerzas políticas de la oposición, ha contribuido a definir los contornos del derecho, si bien con más claridad en los parlamentos autonómicos que en las cámaras de las Cortes Generales. De modo contrario a lo que sucede con los concejales y diputados provinciales, que son miembros de la Administración a la que controlan y a cuya información tienen derecho a acceder (siendo que los tribunales han venido reconociendo un derecho casi absoluto al acceso a la documentación por éstos, aunque sometido a su propio deber de reserva), los diputados son frente a la Administración un tercero, extraño y generalmente mal recibido, frente a los que se intenta coartar el acceso a la documentación.
Pese a ello, los diputados gozan de un amplísimo margen de acceso a la documentación, solo moderado o limitado en supuestos muy concretos, que hacen casi marginal la limitación para el normal desenvolvimiento de la función parlamentaria. De hecho, resulta mucho más limitadora la reiterada labor de obstrucción de la Administración -que se ve escasamente penalizada por los tribunales, sea en sede contencioso-administrativa mediante la imposición de costas o en sede penal, como manifestación del delito de prevaricación, para lo que a juicio de quien suscribe sería conveniente- que los propios límites legales del derecho de acceso. Hemos de dejar, no obstante, al margen de estas reflexiones los documentos que en el ámbito de la Administración del Estado hayan merecido su clasificación al amparo de la Ley 9/1968, sobre secretos oficiales, que no afecta al Congreso de los Diputados ni al Senado, pero sí a los parlamentarios individualmente considerados, dado que dichas informaciones se restringen para la comisión parlamentaria creada al efecto.
Así pues, son pocos los límites que encontraremos al ejercicio del derecho de acceso, pudiéndolos sistematizar -a título ejemplificativo, que no limitativo, pues supuestos hay tantos como solicitudes de documentación y se formulan miles- del siguiente modo: (i) documentación ordinaria de la Administración, incluso cuando contiene datos de carácter personal, (ii) documentación de las agencias de lucha contra el fraude y otros organismos similares, (iii) documentación de empresas públicas o de sociedades mercantiles con participación de la Administración, (iv) documentación que contiene datos en materia de salud y (v) documentación de la Administración del Estado cuando es solicitada por diputados autonómicos.
En el primer caso, (i) nos encontraremos ante un derecho casi absoluto, que no puede verse impedido ni por el hecho de que la solicitud revista un carácter masivo o porque suponga una obstrucción de la labor administrativa -sin perjuicio, en este caso, de que pueda solicitarse una prórroga de los plazos de respuesta a la mesa del parlamento-, y ni siquiera porque afecte a datos de carácter personal, sin perjuicio tanto del deber de reserva de los parlamentarios como de que la Administración haga uso de la facultad que algunos reglamentos parlamentarios le reconocen (como el artículo 12.4 del Reglamento de Les Corts Valencianes) para solicitar la declaración del carácter no público de la información solicitada.
Más polémica reviste (ii) el acceso a la información de las agencias antifraudes u otros organismos similares, creados generalmente por las comunidades autónomas, y que en la práctica suelen suponer una suerte de comisariado político para la averiguación de ilícitos administrativos con notable trascendencia pública. Dada la naturaleza de las investigaciones que siguen dichos organismos, no es de extrañar que los diputados puedan tener interés por conocer el contenido de las actuaciones, incluso las que están en curso, para poder exigir en sede parlamentaria la responsabilidad política correspondiente. Pues, bien, sobre esta cuestión se ha asentado una extensa doctrina jurisprudencial del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, confirmada en casación por el Tribunal Supremo, reconociendo el acceso de los diputados a la información obrante en las actuaciones de las agencias antifraude autonómicas incluso cuando se trate de expedientes en curso. Sirva de ejemplo, por todas, la Sentencia núm. 198/2020, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, a la que siguieron varias más del mismo tenor, cuya doctrina resulta relevante: El número 2 del artículo 12, siempre del reglamento de las Cortes habla de la Administración requeridapara facilitar la información o documentación solicitadas, debiéndose entender que de las administraciones públicas de la Generalitat, incluyendo lógicamente las instituciones, organismos y entidades públicas empresariales dependientes de la misma que reseña el numero anterior. Por su parte, el no 4 del mismo artículo contempla expresamente la solicitud de declaración del carácter no público de las actuaciones por la Mesa de las Cortes, a petición del Consell. Nada se prevé para el caso de que el organismo público que posea los documentos administrativos recabados por el diputado o diputada sea dependiente de la Generalitat pero no concretamente del Consell; es cierto, como tampoco lo prevé cuando se solicite la documentación de las Administraciones Locales (n.º 5), pero entonces volvemos a lo mismo, pudo haberse promovido la modificación del Reglament de les Corts, cuerpo normativo – insistimos- donde se recogen sus derechos como miembros de dicha institución de autogobierno de la Comunidad Valenciana y de base representativa, sin que quepa interpretarlo restrictivamente por hacer concreción de una facultad inherente al ejercicio de un derecho fundamental, el de participación en los asuntos públicos ex art. 23 de la Constitución. Por consiguiente, la respuesta del Director de la Agencia (comunicada a la diputada Doña Eva Ortiz por vía de la Presidencia de les Corts) se produjo sin que le fuera trasladada la documentación que había interesado en su condición de Síndica adjunta de su grupo parlamentario; negación amparada en determinados preceptos de la Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Generalitat, concretamente en sus artículos 6, 8, 10, 11, 14, y 29.1, 2º, que carece de fundamento jurídico por no acomodarse a las prescripciones del Reglament de les Corts. No solo es contraria al ordenamiento jurídico, sino que vulnera un derecho, el reconocido en el art. 23 de la C.E. de los susceptibles de amparo constitucional (art. 121 LJCA). Conviene referir también que a resultas de la doctrina jurisprudencial asentada por la Sala territorial de Valencia al respecto de acceso por los diputados a los expedientes de la agencia antifraude autonómica, ésta emprendió una cruzada por la modificación del reglamento parlamentario limitando el acceso, que no ha llegado a materializarse.
En cuanto a (iii) la documentación de las empresas públicas o, en general, de los organismos integrantes del sector público instrumental de la Administración, sean o no sujetos de derecho administrativo, no parece haber ninguna duda del alcance del derecho de acceso de los diputados a la documentación, que viene incluso expresamente recogido en los reglamentos parlamentarios. Sí existe mayor controversia en lo relativo al acceso por los diputados a los documentos de las sociedades mercantiles participadas por la Administración de los que la propia Administración no disponga. Es decir, se trata de documentos para cuya entrega a los diputados sería necesario que la Administración previamente ejercitara su propio derecho de información en el seno de la sociedad. Sobre esta cuestión se han pronunciado muy parcamente los tribunales, siéndonos conocida únicamente una sentencia recaída al respecto, de nuevo de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia valenciano (Sentencia núm. 315/2021), que rechaza que dichas sociedades queden concernidas por el derecho de acceso a la información. No obstante, entendemos que en el caso en que la Administración ya dispusiese de la información solicitada por haberla recibido en su condición de socio, por ejemplo, para formar su voluntad de cara a una junta general, esta documentación ya obrante en poder de la Administración sí quedaría sometida al derecho de acceso de los diputados, pese al deber de reserva de los socios de las sociedades mercantiles.
En cuarto lugar nos referiremos (iv) a la documentación que contenga datos en materia de salud, que puedan ser protegidos. Sobre esta cuestión también tuvo ocasión de pronunciarse en varias ocasiones la prolija Sección 4ª de la Sala territorial de Valencia, en su Sentencia núm. 511/2021, entre otras, reconociendo el derecho del diputado recurrente al acceso a la información, si bien de forma matizada para proteger el derecho a la intimidad, con voto particular formulado por el magistrado Miguel Ángel Olarte en el sentido de que la estimación debiera ser plena, como veremos.
La Sala razona que interpretada en sus propios términos, pero sobre todo atendiendo a su espíritu y finalidad (art. 3.1 del Código Civil), la normativa recogida en la resolución impugnada para no haber facilitado el listado que se pidió, considera la Sala que existe causa justificada para no satisfacer la información pretendida por el diputado autonómico aunque no se ciña tal información estrictamente al estado de salud de cada una de las personas afectadas. Si fue vacunado o no una determinada persona, fecha en que llevó a efecto la vacunación – por la razón que fuera- y demás circunstancias en torno a esa vacunación inciden en el derecho a la intimidad. Por eso mismo, existe causa justificada, como decimos, para que la Administración autonómica deniegue solicitud de elaborar ad hoc un listado o bien para denegar la entrega al diputado de un listado ya existente. Es verdad que la solicitud de información suscrita por el diputado autonómico introdujo la matización de que (habría de recibirla) con cumplimiento de la normativa vigente en materia de protección de datos. Sin embargo repárese en que tal petición se concreta en “listado de todas aquellas personas…” (…), detallando los casos en que se trate de personal funcionarial al servicio de la Administración Pública y especificando el órgano a que pertenecen y su cargo dentro de la Administración a la cual se adscriben. Por consiguiente se instó le fuera facilitado, no el dato relativo a un determinado cargo público (lo que albergaría dudas acerca de su viabilidad jurídica), sino un listado de personas y, además, indicando la condición funcionarial – no de autoridad o cargo público- de quienes la tuvieran, reseñando el órgano de dependencia y cargo (en rigor, puesto de trabajo ostentado). Por todo lo que se lleva dicho, la Sala no advierte contravención del ordenamiento jurídico por parte de la Consellería de Sanitat al no satisfacer la solicitud en los exactos términos de su formulación.
Pese a ello, concluye que debe informarse al diputado de forma modulada en los siguientes términos: [c]on todo lo anterior, no podemos obviar que de existir en nuestro ordenamiento jurídico, y atendiendo a los principios que lo informan, distintos derechos dignos de protección, es obligado que el poder público los pondere en su conjunto atendiendo a los principios de actuación administrativa -señaladamente al de proporcionalidad- al objeto de llegar a compatibilizar, de ser ello legítimo y posible , unos y otros derechos e intereses legítimos. No ofrece duda, por consolidada jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo, referenciada en la demanda (y de innecesaria cita por bien conocida), que el derecho fundamental a permanecer en el cargo representativo lleva consigo el de obtener información precisa para su ejercicio (incluida naturalmente el control por vía parlamentaria de la acción del Gobierno y de la administración dependiente del Consell ). Tampoco ofrece duda el derecho del diputado autonómico a conocer particulares acerca de la actuación seguida por la Administración sanitaria autonómica en punto a los tiempos y prioridades de las vacunaciones para la prevención y combate de la Covid-19. En ese orden de cosas, cabe el acceso parcial a la información, como prevé la normativa general sobre derecho de acceso a la información pública; repárese en el contenido del art. 16 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Llegados a este punto, compatibilizando el ejercicio de derecho del demandante con los que derivan de la normativa de protección de datos de la personas afectadas y a la que apeló la Consellería de Sanitat en la resolución impugnada, a juicio de esta Sala la titular del departamento autonómico debió satisfacer parcialmente la solicitud de información dando respuesta a lo que se le pidió por el Diputado D. José Juan Zaplana contestando en concreto: -Si hubo o no personas a las que les fue administrada la vacuna contra el Covid 19 sin estar incluidas en la lista inicial de grupo prioritario parala primera fase de vacunación según la Estrategia para la Vacunación diseñada por el Ministerio de Sanidad. – Número de personas en esa situación, indicando también cuántas de ellas ostentando la condición de funcionarios así como – separadamente- número de ellas al servicio de la Administración autonómica valenciana o a otras Administraciones Públicas.
El voto particular discrepante del magistrado Olarte Madero, en cambio, resulta contundente al razonar que aun cuando estemos ante datos de carácter personal, los diputados han de tener derecho a acceder a ellos: [t]ales preceptos ponen de manifiesto la necesidad de estimar la demanda pues los datos solicitados no son relativos a la salud de las personas sino al procedimiento de vacunación seguido por la Administración , y que incluso aun cuando se tratara de datos de carácter personal que puedan afectar a terceros, los diputados tienen derecho a acceder a los mismos sin perjuicio de poder acudir a lo previsto en el apartado 4 del artículo 12 del Reglamento de Les Corts.
Por último, concluimos nuestra enumeración ejemplificativa de supuestos de límites de acceso a la documentación con (v) el acceso por los diputados autonómicos a la documentación en poder de la Administración del Estado, siendo que los razonamientos sobre esta cuestión pueden aplicarse mutatis mutandi al acceso por los diputados y senadores a la documentación de la Administración de las CC. AA. Pues, bien, ha existido -y subsiste- una larga controversia acerca de este particular, en la medida en que la Administración General del Estado no se siente obligada a entregar documentos a diputados cuyo parlamento no es competente para ejercer la labor de control al Gobierno. Esto trae causa del error frecuente que radica en considerar que las solicitudes de información son una iniciativa parlamentaria de control y no de información, de modo que mediante ellas se estaría realizando una labor de control al Gobierno estando ésta reservada a las Cortes Generales. En la práctica parlamentaria son reiterados los casos en que la Administración del Estado deniega, por medio de sus delegaciones del Gobierno, el acceso a los documentos e informaciones a los parlamentarios autonómicos, pese a la oposición de las asambleas legislativas. Pese a ello, son escasos los pronunciamientos al respecto y más frecuentes en la jurisprudencia menor, si bien en lo que tenemos noticia siempre se ha reconocido el derecho de los diputados autonómicos a acceder a la documentación cuando se han cumplido las prescripciones del reglamento parlamentario correspondiente.
Recursos frente a la denegación (expresa o pregunta) de las solicitudes de información
En la práctica parlamentaria, son muchos los supuestos de conflicto o bien interno en el seno del parlamento o bien entre los diputados y la Administración, en relación con las solicitudes de información, pero también es cierto que por razones generalmente de índole política o de incapacidad material para hacer frente a todas las situaciones en las que se produce una obstaculización en el pleno ejercicio del derecho de los diputados, la interposición de recursos es rayana de los anecdótico, excepción hecha de Les Corts Valencianes, asamblea legislativa sobre la que pesa el honor de haber contribuido a labrar la mayor parte de la jurisprudencia en esta materia.
Generalmente, para la remoción de obstáculos en la sustanciación de las solicitudes de documentación, los diputados acuden a la reiteración de la solicitud a través del propio cauce parlamentario o al amparo de la mesa, para que ésta reitere la petición a la Administración por conducto de su presidente. Son raros los casos en los que es la mesa la que supone el obstáculo principal a la tramitación de la iniciativa y más raros todavía los supuestos en que los diputados se enfrentan a la decisión de la mesa formulando recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, pues como se ha dicho es éste el órgano competente para conocer en sede de amparo, de las vulneraciones de derechos fundamentales provocadas por los órganos parlamentarios en su actuación sujeta a derecho parlamentario.
Sin embargo, cuando la obstaculización del ejercicio del derecho de acceso a la información proviene de la Administración, sí ha lugar al ejercicio de acciones judiciales ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sea mediante la interposición de recurso por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona o, incluso, por la vía del recurso contencioso-administrativo ordinario. Esta cuestión que ha sido objeto de controversia a lo largo del tiempo y, sobre todo, en los inicios de nuestro parlamentarismo en la actual etapa constitucional, ya no produce conflicto alguno, siendo recurrentes -que no frecuentes- los supuestos de recurso por los diputados, senadores y miembros de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. Sí que existen, no obstante, dudas de índole doctrinal acerca del correcto proceder en estos supuestos.
Debemos aquí diferenciar dos casos: (i) aquellos supuestos en los que la Administración da respuesta a la solicitud del diputado, pero lo hace de modo expresamente denegatorio o bien lo hace aportando información insuficiente, incompleta o sesgada y (ii) aquellos supuestos -los más frecuentes- en que la Administración no da respuesta en el plazo previsto en el reglamento parlamentario que corresponda. Con respecto al (i) primer supuesto, superadas las reticencias iniciales y las dudas acerca de la competencia del orden contencioso-administrativo y también desechada la teoría del carácter de acto político de la respuesta a la solicitud de documentación parlamentaria, es claro que basta con la interposición de recurso contencioso-administrativo ante el órgano competente, pudiendo optar el diputado por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, acudiendo a la invocación del artículo 23 de la Constitución, o por el procedimiento ordinario.
Análisis distinto merece el (ii) segundo supuesto, esto es, la omisión de respuesta en plazo, que sí merece profundas dudas de índole doctrinal, si bien de escasa o nula trascendencia práctica. En este caso, para el correcto ejercicio de la acción judicial, debería en primer lugar analizarse si la omisión de respuesta puede considerarse un supuesto de desestimación presunta de la solicitud realizada -lo cual resulta jurídicamente inadmisible, por no poder el Gobierno denegar las solicitudes de documentación procedentes de los diputados salvo por razones fundadas en derecho- o bien un supuesto de inactividad material de la Administración en la satisfacción del derecho del diputado o, incluso, de inactividad de la Administración en la ejecución de sus propios actos si se considera que se produce el silencio administrativo positivo.
En otras palabras, el análisis se limita a determinar, en primer lugar, si con la solicitud de documentación se da lugar a la incoación a instancia de interesado de un procedimiento administrativo o si bien la solicitud al ser formulada por cauce de la presidencia del parlamento no tiene tal naturaleza, de modo que la respuesta es un acto de la Administración dictado de oficio. La práctica parlamentaria y administrativa y la también la práctica procesal (no así la jurisprudencia, que no se pronuncia sobre este aspecto) nos ayuda a dar una respuesta a esta cuestión -aunque no nos sea plenamente satisfactoria-, en el sentido de considerar que la solicitud formulada por el diputado se dirige directamente a la Administración, teniendo por lo tanto la consideración de solicitud a instancia de interesado a los efectos de la incoación del correspondiente procedimiento, siendo -como se ha dicho- la presidencia del parlamento un mero intermediario en la relación jurídica entre el diputado y la Administración. De ahí, pues, se nos conduce a analizar cuál es la consecuencia del trascurso del plazo previsto para resolver sin que la Administración haya dictado la resolución expresa dando respuesta, que no puede ser otra que el silencio administrativo. Y de ahí que resulte necesario analizar si el silencio administrativo es positivo o negativo, para determinar cuál es en consecuencia el trámite procesal adecuado para la impugnación ante la falta de respuesta.
A diferencia de lo previsto en la legislación del régimen local para las solicitudes de información o documentación de los concejales y diputados provinciales, para las solicitudes parlamentarias no se ha previsto expresamente el régimen del silencio administrativo positivo. No obstante, como es sabido, no resultaría necesario para que operase la regla general del silencio administrativo positivo del artículo 24 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin que nos encontremos en un supuesto que sea fácilmente incardinable entre los de silencio negativo. Para poder justificar el silencio administrativo negativo habría que acudir, aplicando la técnica de la autointegración, al régimen previsto con carácter general para las solicitudes de acceso a la información pública de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, cuyo artículo 20.4 establece el silencio negativo.
Lo cierto es que para la mejor satisfacción del derecho de los diputados parece conveniente -aunque resulte paradójico- que el silencio administrativo ante sus solicitudes de documentación tenga carácter negativo, lo cual facilita el acceso directo a la jurisdicción contencioso-administrativa. Además, la práctica parlamentaria y procesal de quien, como quien suscribe, ha ejercido la defensa letrada en cientos de recursos de esta naturaleza, conduce a confirmar este parecer, ya que en la inmensa mayoría de las ocasiones la Administración atiende a la solicitud de documentación tan pronto como es requerida por el tribunal para aportar el expediente administrativo, consciente como es de la casi segura condena en sede judicial. Esto se vería retrasado en el supuesto del silencio positivo, pues con carácter previo a la interposición de recurso contencioso-administrativo, el diputado debería intimar a la Administración a la cesación de la inactividad de ejecución, conforme al artículo 29.2 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. No obstante todo lo anterior, esta distinción pierde su razón de ser si el diputado opta por acudir ante la jurisdicción mediante el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, toda vez que conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS, Sala Tercera, Sección 4ª, núm. 2800/2022) no es necesario el agotamiento de la vía administrativa previa en tales procedimientos.
En cualquier caso, la práctica procesal asentada parece tratar como un supuesto de desestimación presunta los casos de omisión de respuesta de la Administración y, por lo tanto, se le da habitualmente curso a los recursos contencioso-administrativos sin que la Administración interponga causa de inadmisibilidad por tal motivo, incluso cuando se opta por el procedimiento ordinario, sin pretender el agotamiento de la vía administrativa sea mediante el requerimiento para la cesación de la inactividad de ejecución (con el consiguiente plazo de un mes para que la Administración dé respuesta) o para la cesación de la inactividad material (tres meses).
Finalmente, en cuanto al órgano competente para conocer de los recursos, tiene asentada la jurisprudencia que si bien la documentación obra en poder del concreto órgano administrativo de que se trate, la respuesta a la solicitud compete al Gobierno de la Nación -o a su equivalente autonómico-, dejando así los recursos bajo la competencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo o la Sala de lo Contencioso-Administrativo del correspondiente Tribunal Superior de Justicia, en el caso autonómico. Pese a ello, en la práctica y, singularmente, en los supuestos en que los diputados solicitan información de una Administración distinta que la que depende del Gobierno que se encuentra bajo el control de su parlamento, parece que los tribunales se inclinen por conducir el litigio al órgano jurisdiccional que es competente natural para conocer de las decisiones del concreto órgano que da (u omite) la respuesta. Es así, por ejemplo, en el caso de las solicitudes de los parlamentarios autonómicos a la Administración del Estado, que ésta tiene por práctica responden a través de sus delegaciones del Gobierno y, por lo tanto, se arrastra así la competencia judicial a los juzgados de lo contencioso-administrativo (sirva de ejemplo la Sentencia núm. 187/2023 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Valencia, que estima una solicitud de documentación de una diputada autonómica valenciana dirigida a la Administración General del Estado y denegada por resolución de la delegada del Gobierno en la autonomía).
[1] Cuando por economía del lenguaje empleemos el término «diputados», debe entenderse que hace referencia tanto a los diputados del Congreso como a los senadores y también a los miembros de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, con independencia de la denominación concretar que reciba su cargo.
Este contenido fue originalmente publicado en el libro Políticos y partidos ante la batalla jurídica: Análisis académico de la actividad jurídica de los políticos y los partidos. Puede consultar la versión completa o adquirir el libro en este enlace.
